Les discussions sur le climat en décembre 2012 à Doha, au Qatar, ont clôturé les lignes de négociation entamées des années auparavant à Bali. Les négociateurs ont résolu des questions litigieuses sur l'avenir du Protocole de Kyoto et ont finalement mis de côté les contraintes de l'agenda de Bali. Maintenant, ils se tourneront vers l'élaboration d'ici 2015 d'un nouvel accord au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) pour couvrir la période post-2020. Dans le même temps, le Major Economics Forum (MEF) a besoin d'un nouvel élan d'engagement, ayant fait de la Clean Energy Ministerial un lieu de discussion durable sur les technologies. 1 Cette ouverture momentanée à de nouveaux points de l'ordre du jour offre une excellente occasion d'élargir le dialogue pour inclure les aspects techniques de l'approche politique unique qui permettrait de résoudre le problème climatique de manière rentable: la tarification du carbone et des autres gaz à effet de serre (GES).
Les négociateurs devraient saisir cette occasion pour établir un processus de consultation sur la tarification du carbone (CPC): une discussion détaillée, pragmatique et continue des détails de la mise en œuvre des plafonds et échanges nationaux et des taxes sur les GES. Un processus CPC permettrait de combler une lacune flagrante dans les discussions sur le climat à ce jour. Les négociations ont porté sur les objectifs d'émissions nationaux, les objectifs de température mondiale, le transfert de technologie, l'assistance aux pays pauvres pour l'adaptation et l'atténuation (financements par exemple), l'énergie propre, la préservation des forêts, la compensation pour les pays affectés économiquement par les mesures d'atténuation et de nombreux autres sujets. Cependant, la tarification du carbone a reçu peu d'attention multilatérale. Il a généralement été considéré comme une politique au niveau national - à adopter à la discrétion de chaque gouvernement - et donc hors du champ des pourparlers internationaux. Cependant, beaucoup pourrait être gagné en rassemblant les pays pour discuter de la tarification du carbone. Un processus CPC offrirait aux négociateurs, ainsi qu'aux administrateurs des politiques nationales de tarification, la possibilité de discuter des moyens de provoquer, pratiquement et efficacement, les grands changements économiques nécessaires pour dissocier les émissions et l'activité économique.
Pourquoi se concentrer sur la tarification du carbone? Un prix du carbone, résultant soit d'un marché de plafonnement et d'échange ou d'une taxe sur le carbone, crée des incitations larges et efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Bien fait, il déplacerait progressivement la demande des consommateurs, les méthodes de production, les nouveaux investissements et le développement technologique vers des biens et services à faible intensité d'émissions sans alourdir indûment les ménages pauvres. Une taxe sur le carbone ou des quotas de plafonnement et d'échange mis aux enchères peuvent également augmenter les revenus pour financer les dépenses publiques ou réduire d'autres taxes plus distorsives. Enfin, un prix du carbone peut favoriser la croissance économique en remplaçant des politiques fiscales, réglementaires et de dépenses moins efficaces. Pour ces raisons, les économistes s'accordent presque à dire qu'un prix du carbone est une étape hautement souhaitable pour réduire le risque de perturbation climatique. La plupart conviendraient également que pour être efficace à long terme, toute politique carbone importante devra impliquer un signal de prix.
Pourquoi des consultations internationales? Premièrement, en dehors des questions financières, peu de pays ont suffisamment intégré leurs ministères des finances et du commerce dans les négociations sur le climat. Ainsi, les perspectives et l'expertise les plus familières avec les aspects économiques des approches d'émissions fondées sur le marché ont fait défaut dans les discussions. Deuxièmement, de nombreux pays ont récemment adopté des politiques de tarification du carbone, il y a donc une expérience croissante à analyser et à discuter. Troisièmement, certains pays qui n'ont pas encore adopté de prix du carbone, comme les États-Unis, possèdent une expertise considérable en matière d'administration efficace des droits d'accise et pourraient fournir de précieux conseils. Quatrièmement, les discussions à ce jour se sont concentrées sur les objectifs d'émissions, tant collectivement que par pays, dissociant le dialogue des réalités économiques de la réalisation de ces engagements. Il est beaucoup plus facile de parvenir à un consensus sur l'objectif de contenir les augmentations moyennes de la température mondiale à 2 degrés centigrades que de lutter contre les signaux de prix potentiellement élevés sur le carbone qui pourraient être nécessaires à l'échelle mondiale pour atteindre cet objectif. Tant que les négociateurs n'auront pas abordé directement les niveaux d'effort économique impliqués et la manière de minimiser les coûts, les engagements collectifs en faveur des objectifs de stabilisation resteront à la fois théoriques et irréalisables, aussi convaincants soient-ils scientifiquement. Cinquièmement, les prix disparates du carbone entre les différents pays peuvent modifier les émissions, la production, l'investissement et les modèles d'échanges, et la compréhension mutuelle de ces effets transfrontaliers intéresse toutes les parties. Enfin, l'opposition véhémente aux efforts de l'UE pour fixer le prix du carbone dans les carburants d'aviation suggère que des approches unilatérales de la tarification du carbone peuvent saper la coopération et les progrès de la politique climatique. Il montre notamment la relation critique entre la tarification du carbone et le commerce international et renforce le fait que ce sujet constitue une base naturelle pour une nouvelle diplomatie climatique.
II. Vers des consultations sur la tarification du carbone
La communauté internationale devrait établir un CPC pour fournir un endroit indispensable pour discuter, louer et comprendre les efforts des pays pour fixer le prix des gaz à effet de serre. Il différerait de la plupart des discussions au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en ce que l'ordre du jour se concentrerait spécifiquement sur les aspects administratifs, économiques et liés au commerce des politiques qui fixent le prix du carbone et d'autres GES. Par exemple, les discussions pourraient inclure un échange de vues, d'expériences et de méthodologies des pays concernant:
le fonctionnement administratif des systèmes de plafonnement et d'échange et / ou de la taxe sur le carbone;
l'administration des droits d'accise sur la teneur en carbone des carburants, y compris les moyens d'identifier les entités imposables, d'établir une assiette fiscale (émissions et sources), de fixer des exigences de déclaration pour les entreprises, de suivre les revenus, de minimiser les coûts administratifs et d'assurer la conformité;
les moyens d'harmoniser l'administration fiscale entre les pays pour favoriser la conformité des entreprises multinationales et prévenir les écarts fiscaux et la double imposition;
les avantages économiques potentiels pour les pays en développement de la tarification du carbone en tant que stratégie de croissance sobre en carbone et instrument de revenu efficace;
les effets environnementaux et économiques des autres niveaux de taxe sur le carbone et des trajectoires fiscales;
des mécanismes de gestion des marchés et des registres de quotas, et de distribution des quotas ou du produit des enchères de quotas;
la conception et la mise en œuvre des ajustements carbone aux frontières;
les approches de la taxation du carbone dans les combustibles de soute;
la faisabilité d'inclure les gaz non-CO2, les émissions liées à l'agriculture et aux forêts et les émissions de CO2 liées aux processus dans un système de tarification du carbone;
le rôle des approches infranationales;
les impacts macroéconomiques et commerciaux de la tarification du carbone;
les effets redistributifs d'un prix sur le carbone, tels que les effets sur les ménages pauvres ou les effets régionaux disproportionnés, et comment y faire face;
les approches de la tarification du carbone dans les combustibles fossiles importés et exportés et les produits étroitement liés;
expérience de la performance environnementale de la tarification du carbone;
les autres réformes fiscales effectuées conjointement avec la tarification du carbone (telles que les réductions du déficit budgétaire ou les réductions d'autres taxes), et leurs impacts;
les approches de l'amortissement budgétaire (telles que la réduction d'autres taxes sur l'énergie tout en établissant un prix sur le carbone);
comment rendre compte des politiques de tarification du carbone afin que les mesures puissent être comparées d'un pays à l'autre;
la relation entre la tarification du carbone et d'autres politiques, telles que les normes d'efficacité énergétique et les subventions aux énergies renouvelables; et
mise en œuvre efficace de la tarification du carbone dans les grands systèmes fédéralistes complexes.
Le but de ces discussions internationales serait de renforcer le confort et la confiance mutuels dans la tarification du carbone, de partager les points de vue, de prévenir les différends et les perturbations commerciales, d'identifier et de reproduire les approches réussies, d'apprendre des erreurs les uns des autres, de renforcer les capacités institutionnelles et de promouvoir généralement la coopération mutuelle dans les cas graves. , économiquement efficaces, des mesures d'atténuation des émissions.
Le CPC pourrait également examiner comment orienter les ressources et les activités des consultations bilatérales existantes, des banques multilatérales de développement, du Fonds vert pour le climat, d'autres institutions et des entités du secteur privé vers une tarification efficace du carbone. Une option particulière pourrait être de trouver des moyens d'aider les pays en développement dans leurs efforts pour réduire les subventions aux combustibles fossiles et d'adopter une taxe sur le carbone ou un programme de plafonnement et d'échange de gaz à effet de serre. Par exemple, l'Environmental Protection Agency des États-Unis travaille déjà avec le ministère chinois de la Protection de l'environnement pour construire les institutions et l'infrastructure des programmes de plafonnement et d'échange de dioxyde de soufre. 2 Et la Banque asiatique de développement aide actuellement ses pays membres à établir et à appliquer des taxes sur la valeur ajoutée. Le CPC pourrait examiner si un appui technique multilatéral, soit directement par le biais des agences membres ou par le biais des banques régionales de développement, pourrait aider les pays en développement à prendre des mesures similaires pour l'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre et les taxes d'accise sur le carbone.
Le CPC pourrait également envisager des moyens de recruter des institutions existantes pour un soutien analytique lié à la tarification du carbone. Par exemple, le Fonds monétaire international a récemment publié un rapport sur les approches de politique budgétaire pour atténuer le changement climatique qui peut aider les décideurs de ses pays membres à réfléchir au potentiel d'une taxe sur le carbone. De même, l'OCDE a préparé une comparaison internationale éclairante des approches de tarification de l'énergie et du carbone. 4 Le CPC pourrait envisager des moyens d'élargir ou de cibler les efforts de ces institutions pour faciliter la coopération sur le changement climatique.
Il peut être possible - et il est souhaitable - d'intégrer le CPC au sein du Forum des grandes économies, du G-20 ou d'autres forums existants autant que possible. La caractéristique déterminante du CPC, qui le distingue des consultations existantes sur l'énergie propre et le climat, serait que les ministères des finances et du commerce (et non les ministères de l'environnement et de l'énergie) prendraient l'initiative. Ce sont les ministères chargés des relations économiques internationales, de l'administration fiscale et de l'intendance macroéconomique générale. Bien sûr, dans la mesure où les ministères de l'environnement ou de l'énergie supervisent la taxe intérieure sur le carbone ou les systèmes de plafonnement et d'échange, ils joueraient un rôle. Cependant, les discussions porteraient sur les aspects de coopération technique, administrative et économique des politiques de tarification du carbone, avec une attention minimale à savoir si l'approche d'un pays particulier atteindrait un objectif d'émissions particulier ou un autre objectif. À cette fin, le niveau d'engagement type au sein de la CPC pourrait être inférieur à celui du niveau ministériel et devrait inclure ceux qui ont une expertise technique.
Un avantage de cette approche est qu'elle séparerait le travail du CPC, c'est-à-dire les détails pragmatiques de la tarification du carbone, des questions qui divisent telles que qui assume quelle responsabilité pour les objectifs d'atténuation collectifs, qui devrait indemniser qui pour quoi, et dont l'approche est plus ambitieux ou moral. Ces débats, aussi importants soient-ils, ont peu contribué à l'atténuation des émissions mondiales. Des efforts ultérieurs ou parallèles peuvent examiner l'adéquation des signaux de prix et chercher à les augmenter et / ou à les harmoniser; le CPC devrait se concentrer sur des échanges de politiques administratives et techniques relativement discrets mais d'une importance cruciale entre les pays intéressés. Une prémisse sous-jacente est que la plupart des grands émetteurs ont un intérêt mutuel dans un mécanisme efficace de politique de tarification du carbone.
Un résultat utile du dialogue CPC pourrait être de façonner les négociations dans le cadre de la CCNUCC afin que les pays puissent compléter leurs objectifs d'émissions par des engagements sous forme de tarification du carbone, permettant la conformité soit en atteignant leurs objectifs d'émissions, soit en démontrant des efforts importants en imposant des signaux de prix convenus . 5 Les engagements fondés sur les prix réduiraient le risque de rigueur ou de laxisme par inadvertance, aideraient à atteindre et à documenter la conformité, et permettraient aux Parties de comparer leurs efforts de manière transparente.
III. Pourquoi un CPC est dans l'intérêt des États-Unis
Les consultations sur les efforts mutuels de tarification du carbone sont clairement dans l'intérêt des pays qui ont déjà adopté ou envisagent sérieusement d'adopter de telles politiques. Cependant, même si les États-Unis ne facturent pas actuellement le carbone au niveau fédéral, ils bénéficieraient également de consultations sur la tarification du carbone.
Premièrement, un nombre croissant de partenaires commerciaux américains adoptent une tarification du carbone, et il est dans l'intérêt des États-Unis de suivre ces développements de près. Des taxes sur le carbone ont été adoptées en Suède, en Australie, en Finlande, en Irlande, en Norvège et en Afrique du Sud, et l'UE dispose d'un important système d'échange de droits d'émission de CO2. Comme mentionné ci-dessus, l'Inde a une petite taxe sur le charbon et la Chine expérimente des mesures de plafonnement et d'échange aux niveaux local et régional pour une éventuelle expansion à l'échelle nationale. Le Canada possède également plusieurs systèmes infranationaux de tarification du carbone.
Certes, l'ampleur des signaux de prix et l'ampleur des émissions auxquelles ils s'appliquent varient considérablement d'un pays à l'autre et au sein d'un même pays. Mais progressivement, la consommation mondiale de combustibles fossiles s'intensifie dans le cadre d'une politique de tarification du carbone. Les États-Unis devraient accueillir un lieu dans lequel ils peuvent tirer des enseignements des efforts d'autres pays, discuter des retombées économiques potentielles et des effets sur le commerce international, et favoriser des discussions qui pourraient prévenir des incidents internationaux tels que le différend sur la taxe aérienne de l'UE.
Deuxièmement, les États-Unis ont une expertise considérable en matière d'administration fiscale et de plafonnement et d'échange qui pourrait mettre en évidence des approches potentiellement fructueuses. Bien que cette expérience ne soit pas liée au climat, les États-Unis déploient un système de taxe d'accise efficace et hautement conforme, et il pourrait aider les pays en développement à renforcer leur propre capacité de taxer le carbone. Par exemple, les États-Unis ont raté une occasion d'applaudir et de soutenir l'adoption récente par l'Inde d'une petite taxe sur le charbon. Les États-Unis pourraient offrir de partager leur expérience dans l'administration de leur taxe d'accise sur le charbon similaire, qu'ils perçoivent en vertu de la Black Lung Benefits Act de 1977. Les États-Unis ont également une longue expérience des systèmes de plafonnement et d'échange pour les principaux polluants atmosphériques. qui est transférable à l'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre.
Enfin, un obstacle majeur à la tarification du carbone aux États-Unis est la crainte que si les États-Unis ne pratiquent pas le prix du carbone et d'autres grands émetteurs, les efforts climatiques des États-Unis nuiront à son économie au détriment de l'environnement. Un lieu international pour discuter des politiques de tarification du carbone entre les principaux émetteurs pourrait évoluer de manière fructueuse en un lieu pour répondre à ces préoccupations et coordonner, sinon harmoniser pleinement, les signaux de prix du carbone.
IV. Prochaines étapes
Pour aller de l'avant, nous recommandons qu'à leur prochaine réunion ce printemps à Washington, les membres du MEF discutent de leurs vues préliminaires sur le potentiel de consultations sur la tarification du carbone et les options pour les points de l'ordre du jour du CPC pour les futures réunions du MEF. L'Australie, compte tenu de son expérience dans la conception de la tarification du carbone, pourrait également proposer un point de l'ordre du jour du CPC pour les réunions du G-20 qu'elle accueillera à Brisbane l'année prochaine. Les discussions au sein du MEF et du G20 pourraient déterminer si les membres pensent qu'un point de l'ordre du jour du CPC serait productif dans le cadre du processus de la CCNUCC.
1 Les 17 principales économies participant au MEF sont les suivantes: Australie, Brésil, Canada, Chine, Union européenne, France, Allemagne, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Corée, Mexique, Russie, Afrique du Sud, Royaume-Uni et États Unis.
2 Pour en savoir plus, consultez le site Web de Clean Air Markets de l'EPA:
3 Politique budgétaire pour atténuer les changements climatiques: un guide pour les décideurs, édité par Ian W.H. Parry, Ruud de Mooij et Michael Keen, Fonds monétaire international, 2012.
